汉寿县辖29个乡（镇）、1个高新区，18.25万农户，68.53万农业人口，耕地面积92.69万亩。2014年，该县在全省率先开展了农村土地经营权抵押贷款试点工作，截至2015年4月，该县已受理抵押贷款50宗，发放贷款2412万元。中农办、农业部、国土资源部、人民银行总行、银监会、国务院发展研究中心等多家部委来汉寿进行专题调研，并给予充分肯定。《人民日报》《湖南日报》、湖南卫视等多家媒体先后进行专题报道，并将其称之为“汉寿模式”，在全国进行了推介。近期，我们对该县农村土地经营权抵押登记情况进行了专题调研，现将有关情况报告如下：

　　一、工作开展情况

　　为破解农业经营主体融资难题，该县于2011年启动永丰华盛小额贷款公司经营权抵押贷款尝试，对租赁期在10年以上的养殖承包经营权给予抵押贷款，2014年该县出台了《农村土地经营权抵押贷款管理办法》，明确规定农村经营群体可以凭借其承包土地（水面）的经营权获得银行贷款。同时，规定农村土地经营权抵押实行登记制度，并设置了土地经营权抵贷底线，即申请人的抵押物须集中连片，种植粮食（经济作物）或养殖面积在50亩以上；在农经部门取得土地合法经营权证，承包经营期在5年以上；土地经营权作为抵押物后，不得随意改变农业经营用途。规范土地（水面）经营权抵押登记制度，今年预计发放贷款5000万元。

　　1.组建工作网络，强化组织保障。该县先后尝试了银行与合作社对接洽谈、组建资金互助社、财政贴息担保贷款等多种融资模式，但成效都不明显。2014年，中央一号文件首次提出将土地承包权和经营权进行分离，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。这在政策上为解决农业经营主体融资难问题创造了条件、指明了方向。该县县委、县政府看准契机，决意先行先试，开展农村土地经营权抵押贷款工作。县政府召开专门办公会议，并作为深化农村综合改革的一项重要内容来抓，明确从多方面给予支持。一是搭建专业平台。县财政一次性投入专项资金80万元，调剂办公用房120平方米，建立了以备案、鉴证、评估、抵押、储备、交易、调解、仲裁为主要服务功能的土地流转服务大厅和土地承包纠纷调解仲裁庭，开通了农村土地流转门户网站和覆盖全县的农村土地信息网络系统，健全了土地承包信息库，为农户提供查询、诉求、抵押登记等服务。二是健全工作队伍。在县农村土地流转服务中心核定编制4名，2014年追加预算经费20万元；在乡镇以“定人、定岗、定责、定位”为配置原则，每个乡镇配置1名专职工作人员，由县人社局、县委编委办、县农经局三个部门联合下文进行明确，对缺少人员的乡镇采取择优考核录取的方式进行补充，2014年新招录农经人员6名。三是成立专门机构。成立了以分管农业的县委常委、副县长为组长，以财政、农经、人民银行、信用社、邮政储蓄银行等单位为成员的试点工作领导小组，为试点工作提供组织保障。制定了《汉寿县农村土地经营权抵押贷款试点工作方案》，明确了指导思想、基本原则、工作重点、工作目标及工作步骤，基本形成了以地方政府主导、涉农机构联动的工作格局。

　　2.坚持政府引导，规范工作流程。该县制定了《汉寿县农村土地经营权抵押贷款管理办法（试行）》和《汉寿县农村土地经营权抵押登记工作细则》，建立了一整套规范的流程。一是明确了农村土地经营权抵押的登记机构。农村土地经营权抵押实行登记制度，登记机构为县农经局。在抵押户办理农村土地经营权抵押登记过程中，县农经局免费向抵押户提供抵押登记、价值评估、《他项权证》办理等服务。各项抵押登记手续在抵押户提交申请后一周内办理完结，并由县农经局向抵押户出示《他项权证》，保证《农村土地经营权证》抵押的排他性。二是明确了农村土地经营权抵押的条件。即：土地经营权必须是依法、规范取得；权属关系必须清晰，没有争议；没有改变农业用途；没有被查封、扣押、监管或者受其他形式限制。三是明确了农村土地经营权的价值评估原则和办法。价值评估原则为“年租金ⅹ经营期限+地上种养物价值”。价值评估办法为：①小额贷款的，由抵押贷款方、贷款金融机构和县土地流转服务中心三方认定；②50万以上大额贷款的，由专家评估委员会认定。评估认价专家委员会以县农经局为主，聘请农口各部门专业人员、农民土专家共12人组成。农村土地经营权评估价值经评估方、抵押方、金融机构三方确定认可后，金融机构按比例发放贷款，其额度不得超过评估价值的60%。四是建立了土地经营权抵押登记的流程。简单的就是“鉴证、认定、登记、备案”流程。即首先由抵押人与金融机构达成贷款意向，再向县土地流转服务中心提出抵押贷款申请，县土地流转服务中心对《土地经营权》真实性、规范性、合法性进行鉴定，并按照相关指导价格对《土地经营权》进行价值认定，抵押人凭价值认定书与金融机构签订抵押贷款合同，县农经局收回《土地经营权证》或《流转合同》原件进行备案，并发放《他项权证》，抵押人凭《他项权证》向金融机构申请发放贷款。

　　3.完善保障机制，强化风险防控。在开展土地经营权抵押贷款初期，有些因土地经营权确权不到位或土地流转合同不规范，没有及时获得审批通过，在一定程度上制约了土地经营权抵押贷款工作的开展。为有效解决这些问题，该县着重抓了三个方面工作。一是抓土地经营权确权。针对抵押户主要集中在种养大户和农业新型经营主体的现状，着重对通过流转及采取招标、拍卖、公开协商等其他方式依法取得农村土地承包经营权的农村土地开展了确权核实工作。首先由乡镇人民政府进行初审，并签署初审意见；再由县农经局对申请材料予以审核，审核的重点在有无权属纠纷。对符合规定的，编制农村土地承包经营权登记簿，颁发《农村土地承包经营权证》，确保土地经营权真实、有效。该县在2014年选择3个村进行了农村土地经营权确权登记颁证试点工作，取得了一定成效；2015年在全县全面推开，进一步夯实土地经营权抵押贷款工作基础。二是抓土地流转规范。出台了《汉寿县农村土地流转管理办法》，对土地流转的原则和方式、条件和程序、合同和备案、争议解决和法律责任予以界定。同时，将全省统一的《农村土地流转合同》规范性文本印发到乡镇村，要求各乡镇建立完善的土地流转台账，并将《农村土地流转合同》上报县农经局备案。2014年全县实现规范流转土地26.35万亩，签订《土地流转合同》1.09万份。三是建立风险防控机制。县财政出资100万元建立了农村土地经营权抵押贷款风险补偿基金，确定对主办金融机构贷款损失给予10%的风险补偿。通过采取“一降一升”（即降低土地经营权抵贷金额、提升贷款准入门槛）的办法，防范和规避经营户陷入贷款风险。经营户在还清贷款本息之前，必须将《农村土地承包经营权证》作为抵贷凭证交由土地流转中心代为保管，一旦出现在贷款期内无力偿还的情况，经管部门可以暂时收回土地承包经营权，通过变卖、拍卖以及法律诉讼等手段，将土地流转到第三方，以此收回所欠贷款。同时，还积极与“土流网”、太平洋保险公司联系，探索新的风险担保机制，设立新的保险种类，实行土地经营权反担保。制定了“按月监测”措施，经营户获得贷款后，一旦逾期率达5%，银行和经管部门将及时调控风险，进一步保证抵押户和金融部门的利益，降低土地经营权抵押风险。

　　二、当前存在的困难

　　1.政策法规亟待完善。《担保法》规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”；《物权法》则明确规定，除买卖、公开协商等方式承包的“四荒地”等农村土地可以抵押外，其他方式承包的农村土地是不允许抵押的；《土地承包法》规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，农村土地承包经营权的抵押只限制于通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的荒山、荒滩等农村土地，经发包方同意，并依法登记取得土地承包经营权证或林权证书的，才可以设立抵押，并没有明确通过家庭承包取得的土地承包经营权可以抵押。这说明开展土地经营权抵押贷款业务遇到了法律障碍，一旦借贷关系产生，极易引发贷款风险。

　　2.土地评估资质缺失。在农村土地经营权抵押贷款工作开展过程中，由于缺乏有相关评估资质的专业技术人员和机构，虽然采取“三方认定”模式对土地经营权的价值进行了评估，但难以获得法律认可。而采用其他商业性专业评估机构进行评估，不但收费标准高，而且评估时间长，增加了抵押贷款的成本。

　　3.政府扶持力度较弱。农村土地经营权抵押贷款工作实施后，对农村经济发展提供了帮助，特别是对农业经营主体扩大经营规模带来了福音。但由于农村土地经营权抵押工作尚处于探索发展阶段，缺乏相关的政策扶持，给抵押工作带来了阻力。

　　4.交易市场尚待完善。土地经营权抵押贷款工作不仅是政府行为，更是市场行为。目前，农村土地经营权流转市场已初具规模，但随着交易数量的逐步增加，各种风险和问题将随之出现。政府不能一味地大包大揽，必须由市场机制去调控。另外，土地经营权抵押登记工作的前提是搞好确权颁证工作，而目前由于种种原因，土地确权颁证工作尚未完善到位。

　　三、几点意见建议

　　1.抓紧完善相关政策法规。建议尽快修订、完善相关法律法规和政策，使农村享有土地占有、使用、收益、处理四种权益，允许土地承包经营权用作抵押进行融资，破除土地承包经营权抵押法律障碍，把农民土地承包权益具体化、法制化，赋予农民更加充分、完整且有保障的土地承包经营权，确保现有土地承包关系保持稳定并长久不变，为农地金融制度奠定法律保障基础。

　　2.明确评估资质。建议参照农村土地承包纠纷调解仲裁员的培训方式，组织开展农村土地经营权价值评估培训，授予县级农经部门评估资质，并出台相关文件政策，支持县级农经部门设立评估机构，配备具有评估资质的工作人员，承担农村土地经营权评估、鉴定职责，并给予财政上的保障，切实减轻农户或农业经营主体办理经营权抵押贷款的经济负担。

　　3.加大政府扶持力度。建议参照对下岗工人、返乡农民工、大学生创业补贴的方式，出台相关政策，从税收优惠、农业保险、风险防控、降低贷款利率方面加大支持力度。另外，要尽早研究出台对农村新型经营主体的扶持政策，目前仅有合作社少得可怜的项目支持资金。

　　4.完善农村产权交易市场。建议参照培育农产品交易市场，出台相关扶持政策，给予项目支持，进一步完善农村产权交易市场。另外，针对土地确权颁证工作建议参照林业部门对林权确权颁证的方法，对农村土地确权颁证工作给予中央财政支持。