市委政研室联合调研组

保障农村饮水安全是当前最大的民生工程，是解决农村民生突出问题的重要举措，应列入乡村振兴战略的重要内容。为全面掌握我市农村饮水安全工程的推进及运行管理情况，深入剖析工作中存在的困难和问题，为市委市政府提供决策参考，近期，市委政研室与市水利局组成联合调研组，先后赴鼎城区、桃源县、汉寿县、安乡县等地，采取交流座谈、实地走访等形式进行了集中调研，现形成调研报告如下。

一、全市农村饮水安全工作取得的成绩可圈可点

自2006年以来，市委市政府把城乡居民饮水安全作为“幸福常德”建设的“一号工程”来抓，按照“城乡供水一体化、区域供水规模化、工程建管专业化”的模式，大力推进农村饮水安全工程建设，农村饮水安全工作取得了阶段性成果，大大提高了农民群众的安全感、获得感和幸福感。

1.农村饮水安全覆盖面越来越广。“十一五”“十二五”时期，全市累计建成农村集中供水工程418处，覆盖457.56万人，分散工程3.95万处，覆盖29.46万人，2015年率先在全省实现农村饮水安全全覆盖。418处集中供水工程中，万吨以上规模的有12处，万吨到千吨规模的有155处，千吨以下规模的有251处。“十三五”期间，全市投入资金8.55亿元开展农村饮水安全巩固提升工程，涉及工程共493处，农村自来水普及率从2015年底的78%提高到2020年底的93.95%，津市、汉寿、安乡等区县（市）农村自来水普及率达到98%以上。

2.规模化集中化供水趋势逐渐明显。为逐步改变农村饮水安全工程“小而散、散而亏”的现状，水利部门和各区县（市）主动作为，制定《常德市农村饮水安全巩固提升万吨以上规模水厂规划》，开展“城乡供水一体化”“区域供水规模化”工程建设，推动农村饮水安全集中化规模化发展。津市市率先在全市实现了城乡一体化供水。安乡县实行三大片区规模化供水，覆盖23万人的黄山头大水厂、覆盖17万人的同兴水厂已建成投入使用，县二水厂管网延伸工程正稳步推进中。汉寿县建成了沅泉、江东湖和龙阳3座日供水超万吨的大型地表水厂，覆盖农村人口达41万余人。

3.探索了一些好的经营管理经验。2016年，市政府制定出台了《常德市农村饮水安全工程管理办法（试行）》，从管理机构和职责、维修养护和经费保障、水质检测和监测、安全监管、法律责任等方面，明确了管理目标、内容和措施，运行管理工作机制得到不断完善。按照“水质达标、水量充足、水压稳定、制度健全、运转正常、环境优美”的目标，全市创建“农村饮水安全示范水厂” 130余家、“长效机制示范水厂”40余家。鼎城区通过公开竞选，组建了区振沁农村饮水维修站，按照“市场运作、自主经营、自负盈亏”的方式承担全区农村水厂的维修养护与技术指导，积累了一些好的集中服务经验。桃源县31家千吨万人以上的规模水厂安装了水质在线监测系统，实时监测PH值、浊度、出厂水余氯等指标，并建立了水质监督联动机制，摸索出了有效的质量监管办法。安乡县积极探索给予适当补贴收回小水厂经营权，交由城投公司统一经营管理的模式，不断提升经营管理工作水平。还有汉寿县沅泉大水厂2020年被水利部评为全国规范化水厂，在经营管理和投入机制上进行了好的探索。所有这些好的经验和做法，在以后的工作中，都值得总结和借鉴。

4.在强化工作保障上作出了巨大努力。市县两级不断加大建管投入保障力度，尤其是各区县（市）在现有政策条件下，结合自身实际，为农村饮水安全工作倾注了大量的人力财力物力。比如，安乡县作为我市财政收入较困难的县，多渠道筹措资金6.6亿元，建成2座农村大水厂和1处县城自来水延管工程，让全县163个行政村（居）100%通上自来水。桃源县自2016年以来，通过争取上级项目、县级财政和融资投入、水厂自筹等方式累计投入6000多万元，对问题突出的供水工程、贫困村的饮水问题进行了应急改造和建设。自2009年以来，鼎城区财政每年都将农村饮水安全相关经费纳入年度预算重点保障，共落实水质检测、维修养护、水费补贴、工程欠款等资金5200余万元。还有汉寿、津市、石门、澧县、临澧等县（市），也都做出了巨大努力。

二、当前农村饮水安全工作中存在的问题不容忽视

成绩值得肯定，问题也不容忽视。由于我市农村饮水安全工程起步早、推进快，受当时设计理念、现实条件和资金瓶颈等因素的制约，部分地区仅解决了“千家万户有水喝”问题，还未真正实现“水质好、水压稳、水量足”的目标，离群众的期盼还有较大差距。主要体现在以下几个方面：

1.水量供应明显不足。一方面，我市早期建设的农村水厂设计标准大多数为人均用水定额60-80升/天，远低于现有村镇供水工程技术规范中100-140升/天的人均用水定额。因为设计上的原因，水厂制水能力不足、管网口径偏小，造成在高峰期用水供需矛盾十分突出，甚至出现停水、断水的情况。据调查，仅汉寿县就有58个村在传统节假日、夏季和早晚用水高峰时供水不足，10.35万人受影响，分别占全县总村数的20.2%，占农村人口的14.1%。另一方面，2014年至2015年，为实现农村饮水安全“全覆盖”，部分地区采取对已有水厂进行管网延伸，大量增加供水人口，更是加剧了农村水厂“小马拉大车”的问题。如鼎城区蔡家岗水厂原设计供水人口1.7万人，目前实际供水人口2万余人，造成水厂超负荷运行。

2.水质安全难以保证。根据市疾控中心《2020年全市城乡饮用水水质监测结果暨风险评估报告》显示，农村集中供水工程水质合格率为82.47%，部分地区水厂甚至低于50%。根据了解，造成水质合格率不高的原因主要有以下几个方面：一是地下水源水质不达标。安乡县、汉寿县部分地区和鼎城后河片区的一些农村小型水厂水源普遍采用地下水，由于地下水资源的不稳定性和农业面源污染、畜禽养殖污染等影响，大部分存在铁、锰、氨、氮等元素含量超标问题，水处理难度非常大。二是处理设施不完善。部分村级小型集中供水工程的净水、消毒等配套设施不完善，无法满足制水安全需要，加上设施设备、管网锈蚀老化，存在较高的二次污染隐患。三是监测检测能力不足。目前，部分区县还未建立统一的水质检测机构，市级由常德农村饮水水质检测中心检测，各区县（市）主要依靠卫生防疫部门进行检测，在人员力量不足和检验检测经费保障有限的情况下，检测程序和抽检频次均达不到有关要求，出现不达标情况后，督促及时整改也不到位。

3.经营管理成本偏高。一是电费开支大。我市农村水厂执行的是居民生活电价而不是农业排灌电价，造成电费占运行成本比重偏高。如汉寿县蒋家嘴伍家冲集中供水厂，每年运行成本18.9万元左右，其中电费支出7.6万元，占总成本的40.2%。鼎城区牛鼻滩水厂电费支出占总成本的36%。供水规模6万人的鼎城区沧山水厂电费支出占总成本的32.4%。二是管网漏损高。我市供水管网普遍采用PVC管，受冰冻等自然因素以及农业生产建设的影响，极易造成损坏、老化破裂，渗水、漏水情况非常普遍，部分水厂供水回收率甚至只有50%左右。三是收费成本高。农村群众居住分散，收费人员工作量大、工资成本高，加上水费收缴困难，漏收、欠收现象比较普遍。四是经营利润低。根据有关文件规定，进入水价成本的利润不得超过6%，且供水工程固定资产折旧和大修理费用也未进入水价成本，造成大部分水厂存在成本倒挂问题，处于微利或亏损状态，建设标准低的单村水厂更是入不敷出，只能靠村级组织贴补艰难运行。

4.运营模式有待优化。“十一五”“十二五”期间，由于时间紧、任务重，在国家投入资金有限、县级配套严重不足的情况下，为确保完成农村饮水安全工程建设任务，各级政府大力号召吸引社会资本投入工程建设，一部分农村小水厂由私人投资建设，导致全市农村水厂产权和经营主体多元化。截至目前，全市418处农村集中供水工程中，乡镇政府、水利部门和其它国资单位经营的100处，村集体组织经营的134处，私人经营的184处，私人经营的水厂占比为44%。因经营主体复杂，一些私人经营业主素质较低、责任心不强，推进水厂规范管理的难度很大。同时，个别乡镇、村在经营模式上存在“一包了之”的现象，部分承包人只图眼前利益，存在掠夺式经营、简化水处理工艺、不及时排污、不按标准投放消毒剂等问题，既影响了供水质量，又对供水工程的长期稳定运行埋下了隐患。

5.服务能力亟需增强。农村供水点多、线长、面广，同样的供水人口其供水范围是城区的若干倍，管理难度非常大。目前，大部分区县（市）的农村供水行业主管部门定编定员少，对比城市供水管理在管理人数、机构设置上都有很大的差距，导致日常监管流于形式。比如，汉寿县每个乡镇供水工程管理站核定编制3人，全县合计不足100人，负责73万农村居民的供水工程运营管理，与之对比，汉寿县自来水公司负责城区10多万居民的供水，其在职员工有248人。鼎城、桃源等区县（市）同样存在服务管理人员严重不足的问题，尤其是专业技术人员缺乏，镇村几乎没有给排水专业技术人员，无法胜任水质净化消毒、设备维护保养等工作。

6.法律层面缺乏保障。目前，中央、省、市均还未出台农村饮水安全管理的有关法律法规，供水单位及用水户的权利义务不明确，出现矛盾纠纷后，在调解过程中缺乏法律依据，形成了一些不稳定因素。同时，监管部门对经营业主的违规行为，以及个别群众故意损毁供水管网设施、私接管道、偷水浇地灌田等行为，缺乏依法打击和处理的手段措施，无法保证农村饮水安全工程的有序运行。

三、深化拓展农村饮水安全工作成效需要精准施策

农村饮水安全工程事关农民群众的健康和安全，工程不能坏、供水不能停、水质不能差。为确保广大群众喝上“放心水”“幸福水”，我们建议：

1.统筹谋划，推进“建大、并中、去小”。以推动实施“十四五”规划为契机，根据“城乡供水一体化、区域供水规模化、工程建管专业化”的要求和“政府主导、市场运作、统筹规划、分步实施”的原则，统筹规划建设一批规模水厂，兼并联网小型水厂，推动农村饮水安全向规模化、集约化方向发展。引导各区县（市）牢固树立农村饮水安全“怎么投入都不为过”的思想，下定决心，集中力量和资源，加快实施新一轮农村饮水安全巩固提升工程，全面提升供水保障能力。进一步完善《常德市农村饮水安全巩固提升万吨以上规模水厂规划》，扎实推进“三区”水厂、澧北大水厂等规模化农村饮水安全工程的项目立项、设计审批、开工建设等工作。

2.探索创新，优化运营管理模式。农村饮水安全工程是公益事业，规模才能出效益，规模更便于运营管理。针对农村小水厂产权不清晰、私人承包经营的问题，建议全面调查摸底，分门别类建立台账清单，采取“一厂一策”方式，通过返还承包本金，给予合理的利息补偿、违约补偿和添置资产补偿等形式，尽快解除原有承包合同，明晰所有权、收回经营权。根据各区县（市）水厂实际情况，采取由政府平台公司投资、政府购买服务、政府与社会资本合作等方式，设立区域化农村供水管理公司，对区域内供水工程实行集中统一经营，推行企业化运行管理，实现运营管理维护社会化、专业化。

3.公益公办，建立完善长效保障机制。一是政府出面协调落实农村供水工程享受农业排灌电价的政策规定，全面降低水厂运行成本。二是结合群众用水实际，分类制定出台农村供水价格、水费收缴等相关政策制度，建立与运营成本相适应的水价补偿机制和科学规范的水价调节机制，在确保公益性的前提下实现农村水厂有利可盈。三是建立完善财政资金补助机制，对水资源底子差、远距离引调水、高扬程输配水等水费收入不能保证供水成本的“特殊工程”，将其运行管护经费纳入各区县（市）财政预算，足额补助兜底。四是建立完善水利、发改、财政、税务、电力等多部门参与的协调会商机制，及时解决供水工程建设管理工作中存在的问题，促进农村供水工程长期良性运行。

4.建管并重，提升监管服务能力。一是建立和完善农村饮水安全工程服务管理机构，整合水利、疾控、环保等相关部门资源和力量，设立县级农村饮水安全服务中心，增加专门编制，配备与工作任务相适应的专业技术力量。二是定期开展从业人员业务能力培训，逐步实行持证上岗。三是逐步建立县级农村饮水安全信息监管平台。逐步配备供水监测系统，配备智能水表、在线水质监测等设备，提升智能化监管能力和供水保障水平。

5.启动地方立法，坚持依法管理。建议将保障农村饮水安全工作纳入市人大立法规划，启动《常德市城乡供水管理条例》立法工作。对农村供水行业监管责任、供水单位及用水户的权利义务等进行法定，对危害农村供水安全的违法行为明确具体的处罚细则，确保在强化水源、制水、供水、设备管网安全等方面有法可依，实现全市农村饮水安全行业的可持续良性发展。

6.多措并举，拓宽建设资金来源。按照全市巩固提升万吨以上规模水厂的规划，后续建设还需投入30多亿元，仅靠各区县（市）财政资金显然有难度，必须不断拓展思路，多渠道筹措建设资金。一是认真研判、主动对接国省政策，加大向上汇报对接力度，尽可能将农村饮水安全巩固提升工程纳入乡村振兴、农业农村现代化、美丽乡村建设等重点项目建设内容，争取更多的中央、省级项目资金支持。二是充分发挥市县投融资平台作用，大力争取地方政府专项债、银行专项贷款等资金投入。三是进一步深化前期合作成果，针对性开展招商引资，加强与北控水务、湖南水利等国内大型水务水利企业的合作对接，大力吸引社会资本参与我市大水厂投资建设和经营管理。

7.不推不拖，强化工作责任落实。一是进一步明确县级政府的主体责任，将深化巩固农村饮水安全工作纳入实施乡村振兴战略目标管理考核的内容，强化各区县（市）在监管机构设置、项目资金筹集、工程建设管理、突出矛盾协调处理等方面的责任。二是明确乡镇、村级组织的日常协调监管责任，配合相关部门和供水单位做好水源保护、水厂运行、管网维护等工作。三是明确各行业主管部门、供水管理单位和供水企业的相关责任，严格落实农村饮水安全工程规划、项目实施以及设备维护、执法监管、违法打击等职责，形成齐抓共管的工作局面。